深圳此轮以“民主政治”切入的政治体制改革尝试，目前只是处于“叙事”阶段，离操作层面还有一段距离 曾作为中国经济改革试验场的深圳，在特区成立28年之际，于短短一月内推出两份改革纲领性文件，首次释放出系统性的政治体制改革信号。 5月22日，深圳市政府网站推出《深圳市近期改革纲要》征求意见稿，包括政治、经济和社会文化诸领域提出19条改革内容，前八条均指向国家权力机构的体制改革。 其中，党内民主和基层民主、改革人大代表和政协委员产生机制等表述，尤受外界关注。 与此相应，6月7日，中共深圳市委四届十次会议讨论并通过了《关于坚持改革开放推动科学发展努力建设中国特色社会主义示范市的若干意见》（下称《若干意见》），提出有关发展社会主义民主政治和推动政治体制改革的条文，尤其着眼于干部提名、选拔方式的改革。 在中国经济体制改革践行30年之后，由于经济重心的转移，长期处于改革前沿的广东省渐失动力。同时，南方相对封闭的地方政治生态，在经济发展之后形成稳态的利益格局，对进一步的改革产生阻力。作为当年最为成功的经济特区，深圳近年来虽屡屡在政治、社会领域提出改革思路，却成效不彰。 选择从当下中国最为敏感的民主政治切题，释放基层参与的愿望和力量，能否打破地方发展僵局，进而再为全国范围的政治体制改革提供镜鉴？这或许是地方主政者正在思考的问题。 《财经》记者获悉，深圳此次提出的改革纲要，在当地已引起较大争议，目前正在修改之中，与之相配套的实施方案短期内亦难以出台。 “深圳19条” 《深圳市近期改革纲要》征求意见稿（下称《纲要》），亦被称为“深圳19条”，紧扣“民主政治”和“服务型政府”，从人大代表选举、干部选任、党内民主、司法改革、反腐败等19个方面提出了系统性改革意向。舆论则普遍关注官员选任、人大代表选举等关乎政治制度改革的具体内容。 “这是深圳首次尝试对国家权力机构进行体制上的变革，首次提出把民主政治放在第一位。”深圳大学中国政治研究所所长黄卫平告诉《财经》记者，2001年以来，深圳几乎每年都进行一定范围的改革。“但严格说来，此前的改革只在经济或行政管理领域内动作。” 在党内民主方面，《纲要》提出“全面实施区级党代表大会常任制，探索试行党代表大会代表任期制度”，并“在党内选举中引进竞争机制”。 在区级人大换届或代表补选中，《纲要》提出开展部分区人大代表的直选，增强民意基础。政府拟设立专项资金，支持设立人大代表工作站，及时反映基层群众的诉求，畅通民意反映渠道。 《纲要》还提出，深圳下一步拟推市长差额选举。为积累经验，拟先期“在区政府换届中试行区长差额选举，扩大副区长选举的差额数量，候选人在一定范围内进行公开演讲、答辩”。 针对公众意见最大的反腐败问题，《纲要》提出，将借鉴香港廉政公署模式，创新该市反腐廉政的工作机构和运作模式。同时加快舆论监督立法，确保新闻媒体的采访权和自主权。 《纲要》还表示，将学习香港、新加坡经验，建立“行政三分制”（行政决策权、执行权、监督权既适当分离又相互协调）的运行机制。 “很多动作别的省市早就尝试过，有的地方动作幅度甚至更大。但深圳是第一个系统性地提出改革措施，而且设定了路线图和时间表。”黄卫平表示。 据悉，《纲要》在推出之前，已酝酿七个月之久。今年3月全国“两会”期间，来自深圳、香港、北京、重庆等地的20余名全国政协委员联名提交了一份提案，呼吁中央进一步授权经济特区在新一轮改革战略中发挥作用，特别是授予深圳经济特区在行政管理体制、社会管理体制改革方面创新和突破的权力。 提案认为，行政管理改革难度和风险大，如授权深圳先试点，探索经验，放手去闯，可以为全国性改革积累经验，提供示范。但提案仍停留在呼吁层面，对于特区政治体制改革的目标和实施方案，并未有深入论述。 今年3月30日至31日，新任广东省委书记汪洋赴深圳调研，要求深圳“继续发扬敢闯敢试的精神，拿出‘特’的意识、‘特’的思考和‘特’的措施，努力建设中国特色社会主义示范市”。 “不可否认，《纲要》的一项重要目标，是落实汪洋关于深圳‘建设中国特色社会主义示范市’的讲话精神。”黄卫平说。 深圳市长许宗衡对《若干意见》的起草情况进行说明时也表示：“《若干意见》本身就是解放思想的产物，体现了深圳解放思想的最新成果。”
动力与契机 对于深圳市而言，此轮改革向政治体制领域探路，其动力是自上而下的。 目前在理论层面，国内各界对政治体制改革的必要性多有共识，但对改革的时机和路径却难以统一。深圳一位学者认为，改革30年以来，地方势力、部门或个人利益已成为中央深化改革的严重阻碍；惟有放权于民，加强党代表、人大代表的权力，推行包括选举在内的民主政治，支持行业协会、工会等各类社会组织的发展，方可逐渐形成有效的制衡力量。 深圳市政府一位官员向《财经》记者表示，他的大多数同僚们都对政治体制改革缺少兴趣。“中国的政治环境主要由官员掌控，而最能体现官员价值的方式就是能否升迁。”这位官员称，在深圳这样的经济发达地区，官员通过发展经济、搞好关系即可升迁。而政治体制改革风险较高，“收益”却不可预期。 有鉴于此，汪洋在发动“思想解放”宣传动员的同时，迅速将工作重点切入吏治。6月2日，广东省委公布《广东省市厅级党政领导班子和领导干部落实科学发展观评价指标体系及考核评价试行办法（征求意见稿）》（下称《试行办法》），通过近百项指标，对省市级党政领导班子、领导干部进行政绩考核。 被考核对象分为三大类，一是地级以上市党政领导班子和领导干部，市法院院长、市检察院检察长；二是省直部门领导班子和领导干部；三是机关作风。广东21个地级以上市被划分为四个区域，即都市发展区、优化发展区、重点发展区和生态发展区。 打破“唯GDP标准”成为这一考核体系的重要特色。针对不同的发展区域，考核囊括了经济发展、社会发展、人民生活、生态环境四个方面的指标，而经济发展指标只占30％左右的比重。
信号与实践的距离 就目前来看，虽有上级推动，深圳政改仍处于试探性的信号释放阶段，《纲要》内容的草拟过程亦显得小心翼翼。 “又要出新意、对全国有示范意义，又不能出格，”数位参与《纲要》拟订的知情人士在接受《财经》记者采访时均表示，《纲要》的起草凝聚了深圳政界及学界的智慧，堪称“煞费苦心的设计”。 所谓“不能出格”，系指不能突破现有制度框架。因此19条改革纲要均非制度创新，而是对现有制度文本的落实。“这是一份非常平实、注重实效的方案。”深圳大学管理学院教授马敬仁评价说。 “从这个角度上，你可以说它没有新意。但在中国，实践创新同样重要。”黄卫平说。 在这位政治学者看来，中国制度化的民主程度并不低，无论是《宪法》还是《选举法》，均充分考虑了公民的政治权利。如《选举法》第二条，即规定基层人大代表“由选民直接选举”；在代表的产生上亦规定，各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。 但在实践中，这些规定从中央到地方都很难践行，以致2003年当北京及深圳选民联名推荐人大代表候选人，成为轰动一时的新闻。这种“有法无实”的现象，很大程度上缘自相关立法多为姿态性概述，并无实施细则。 《纲要》显示，深圳对当前发展中的障碍及体制弊病有较清晰的把握。“十七大提出要‘让人民当家作主’，怎么实现这一点呢？必须加强党代表及人大代表的实权。”黄卫平告诉《财经》记者，《纲要》提出“在党内选举中引进竞争机制”、“开展部分区人大代表的直接竞选”等条例均大有深意。 “基层代表直选才有机会选出更能代表民意的人，而同级政府领导及上一级人大代表又由他们投票选出，这样一个经由民主政治带来的制衡官场潜规则的机制，就有可能发生作用。”他说。 《纲要》对社会组织的重视亦切中要害。“在今年全国‘两会’上，有代表提出修改《社团登记管理条例》，释放民间力量，这都是为了推进民主政治的考虑。” 中国社科院政治学研究所副研究员王焱告诉《财经》记者。 深圳大学马敬仁也提出，从中国当前改革局势看，“民主政治”是一个最佳突破口。“只有让公民参与到政治管理中来，才最有可能启动下一步改革的动力，挖掘改革潜力。” 然而，深圳这轮政治改革，目前仍只是处于“叙事”阶段，离操作层面还有一段距离。深圳市政府一位局级官员告诉《财经》记者，“目前还不是改革的最佳契机点。”曾多次参与审议上述文件的深圳市社科院院长乐正对此表示认同，“估计一年内很难有大的动作和配套方案出台。” “看一个地方是否下定决心改革，不在于纲要文件，而在于有无可操作的实施细则。”前述深圳市官员表示。 多位当地政界及学界受访者表示，深圳此次政改能否有效推进，“关键看省里和中央的态度。”他们认为，深圳市此次“未做先说”，意在“以观后效”。 “大家希望看到中央有更明确的思路，哪怕明确表示允许深圳先行先试、‘摸着石头过河’也是好的。”乐正说。■
